Un fantasma recorre la opinión pública catalana: la reciente sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut ha cerrado definitivamente las puertas auna España federal y las dos únicas opciones de futuro son la autonomista actual o la independencia. Según mi parecer, esta afirmación encierra, como mínimo, dos errores: que el Estado de las autonomías no tiene cabida dentro de las formas de Estado federal y que el Estatut, antes de la sentencia del TC, iba en la línea federalista. Veamos sumariamente las razones por las cuales considero que lo primero es un error y aplacemos para otro día lo segundo.
Cada uno puede dar a las palabras el contenido que desee. Ahora bien, un planteamiento razonable respecto al significado del término Estado federal nos puede llevar a concluir que es aquella forma de organización territorial del Estado que en los países de nuestro entorno político-cultural es considerada como tal. Es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos, Suiza, Alemania, Canadá o Austria. ¿Es idéntica la organización territorial de estos países? La respuesta debe ser negativa ya que, ciertamente, en cuanto a su organización territorial, existen diferencias entre ellos. Sin embargo, todos tienen en común ciertos elementos estructurales básicos y es por esta razón que los englobamos bajo el nombre genérico de Estado federal.
Pues bien, ¿cuáles son los elementos estructurales básicos de un Estado federal? Existe un cierto consenso entre los especialistas, que, tras diferenciar dentro de este tipo de Estado entre la federación (en España, el Estado central) y los estados miembros (en España, las comunidades autónomas), configura seis elementos de esta naturaleza que intentaré resumir.
Primero, una Constitución federal válida para todo el Estado, aprobada por un poder constituyente soberano formado por la libre voluntad de los ciudadanos, no producto de un pacto entre territorios. Esta Constitución garantiza la igualdad básica de los derechos de todos los ciudadanos mediante un ordenamiento jurídico común. Segundo, unas constituciones de los estados miembros (en España, denominados estatutos) que son las normas de cabecera superiores de un ordenamiento propio, sometidas, naturalmente, a la Constitución federal. Tercero, esta Constitución federal debe establecer un sistema para distribuir las competencias respectivas entre la federación y los estados miembros. Cuarto, las relaciones entre la federación y los estados miembros no son de jerarquía política, sino de autonomía, y los conflictos que puedan suscitarse por las disputas en relación con las distintas esferas de competencia deben sustanciarse jurídicamente, mediante la aplicación de normas jurídicas -no políticamente, es decir, por razones de oportunidad o conveniencia- por un poder judicial independiente. Quinto, la federación y los estados miembros no actúan como esferas separadas, sino que deben relacionarse entre ellos mediante mecanismos de participación y colaboración, de acuerdo con los principios de solidaridad y lealtad mutua, para contribuir así a la eficiencia y eficacia del Estado federal en su conjunto. Sexto, tanto la federación como los estados miembros deben tener haciendas separadas que garanticen la igual financiación de sus competencias y la solidaridad entre territorios.
¿Cumple el Estado de las autonomías todos estos requisitos? A mi parecer, sólo incumple parcialmente el quinto elemento: la participación de las comunidades en el Estado y las relaciones de colaboración. Ello es debido, principalmente, a la inexistencia de un Senado federal, o de órganos equivalente como una Conferencia de Presidentes que funcione con regularidad, y a la insuficiencia de la cooperación entre el Estado y las comunidades, especialmente las comunidades entre sí. Estos son, por tanto, los aspectos que deberían reformarse o desarrollarse para culminar el esquema federal, aunque estas debilidades del sistema español no impiden que el Estado de las autonomías deba ser considerado como parte de la categoría Estado federal, sea con este nombre o con otros, ya que también algunos autores – y, asimismo, la propia jurisprudencia constitucional-los denominan en ocasiones estados complejos o compuestos.
Esta inclusión en la categoría de estados federales – en oposición a la de estados centralistas, que no a estados unitarios, ya que todo Estado es, por definición, unitario-ha sido reconocida por la mayoría de los tratadistas españoles y extranjeros. Véanse, por ejemplo, dos libros recientes publicados en España: Ronald L. Watts, Sistemas federales comparados (Edit. Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2006) y George Anderson, Federalisme: una introducció (Generalitat de Catalunya-Institut d´Estudis Autonòmics, Barcelona, 2008).
Por tanto, España, el Estado de las autonomías, debe ser considerada como un Estado federal.
Y dejo para otro día la justificación de que la reciente sentencia del TC, más allá de consideraciones semánticas, ami parecer lo ha reafirmado, mientras que el Estatut de Catalunya, antes de las modificaciones que ha introducido la sentencia, lo desviaba de este camino.
FRANCESC DE CARRERAS, catedrático de Derecho Constitucional de la UAB.
