La NO reforma del sector eléctrico por Natalia Fabra y Gerard Llobet

Nada es gratis.


El pasado 14 de Septiembre el Gobierno aprobó un Anteproyecto de Ley con el que pretende atajar el déficit de tarifa en el sector eléctrico. El Anteproyecto lleva el curioso nombre de “Ley de medidas fiscales en materia medioambiental y sostenibilidad energética”– curioso, porque el Anteproyecto no tiene nada ni de lo uno ni de lo otro, sino más bien de todo lo contrario. La pretensión del gobierno de atajar el déficit de tarifa por la vía impositiva – y no con uno, sino nada menos que con seis impuestos- prescinde del diagnóstico del origen del problema y hace recaer la mayor parte del coste de las medidas sobre quienes menos culpa tienen: los consumidores.
El mercado eléctrico para principiantes
El mercado eléctrico tiene importantes barreras a la entrada, y no sólo para las empresas que quieran instalarse en él, sino también para quienes queremos comprender la complejidad que se esconde detrás de cada MWh. Esta complejidad – que es tecnológica, económica, jurídica e institucional- explica, por ejemplo, el porqué en este blog pocas veces hayamos tratado los asuntos eléctricos. Recurriendo a principios económicos básicos, en esta entrada pretendemos explicar cuáles serán las consecuencias de esta NO reforma.
El siguiente gráfico nos ayudará a comprender los efectos de las medidas fiscales aprobadas por el Gobierno. El gráfico representa, por una parte, la curva de demanda eléctrica, que es poco sensible al precio; y por otro, los costes de producir electricidad a través de dos tipos de tecnologías, una con un coste marginal bajo (la tecnología A) y otra con un coste marginal alto (la tecnología B). La tecnología A representa, por ejemplo, las plantas nucleares o hidroeléctricas, mientras que la tecnología B representa las plantas de carbón o las de ciclo combinado (que consumen gas natural).
Pare simplificar la discusión, supondremos que las empresas ofertan su producción de forma competitiva, es decir, a precios iguales a su coste marginal de producción. Esto implica que el precio de mercado, cuando se necesiten ambas tecnologías, es igual al coste marginal de la tecnología más cara, la tecnología B. La conclusión importante para el análisis que nos ocupa es que incrementos en el coste de la tecnología B se trasladarán totalmente a incrementos en los precios de mercado, mientras que incrementos en el coste de la tecnología A no tendrán efecto alguno sobre el precio (siempre y cuando siga siendo más barata, claro). Los impuestos anunciados por el Gobierno deben entenderse en términos de estos dos efectos diferenciados.
Las medidas fiscales y sus efectos
El Anteproyecto contiene varios impuestos de distinta naturaleza, que pueden resumirse así:
  • Impuesto general del 6% sobre la facturación de la energía eléctrica, aplica a todas las tecnologías.
  • Impuestos sobre el consumo de combustible fósiles para la generación eléctrica (gas, carbón y fuel-oil).
  • Impuestos sobre la producción en centrales nucleares.
  • Canon del 22% sobre la facturación de las plantas hidroeléctricas.
Empecemos analizando los efectos de estos impuestos sobre el precio de la electricidad. Recurriendo a nuestro ejemplo, el precio de mercado lo fijan las tecnologías tipo B, cuyos costes aumentan por efecto del impuesto general del 6% y por efecto de los impuestos sobre los combustibles fósiles. Estos impuestos se trasladarán en su práctica totalidad al precio, lo que en órdenes de magnitud puede suponer incrementos de 8.5 € por megavatio-hora (MWh) en el precio del mercado eléctrico (3.5€/MWh se deben al impuesto del 6%, y 5€/MWh al impuesto sobre los combustibles fósiles).  Las consecuencias del aumento de precios de la electricidad no serán despreciables: para los consumidores domésticos, la tarifa eléctrica puede subir del orden de un 5%, mientras que para los industriales, los incrementos pueden situarse en el entorno del 10%-15%.
Los mercados han comprendido esto inmediatamente, como puede apreciarse aquí. Entre junio de 2011 y junio de 2012, los precios de los futuros de electricidad fueron, en promedio, un 2.8% más baratos en España que en Alemania. Cuando en junio empezaron a correr rumores sobre las medidas de fiscalidad energética que preparaba el gobierno, el diferencial se disparó, y los precios de los futuros en España pasaron a ser un 6.3% más caros que en Alemania. Pues bien, desde la aprobación del Anteproyecto el 14 de Septiembre de 2012, el diferencial de precios entre España y Alemania ha aumentado al 13.4%.
El efecto sobre las cuentas de resultados de las empresas será muy desigual, dependiendo de sumix energético. Veamos cuál es el efecto para cada una de las tecnologías:
  • Centrales de ciclo combinado, carbón, o fueloil: Como son tecnologías tipo B, trasladarán el incremento en sus costes al precio. Por tanto, los impuestos tendrán sobre ellas un efecto prácticamente neutro: lo que por una parte pagan en forma de impuestos, lo recuperan por otra vía el aumento de precios.
  • Centrales nucleares: Como son tecnologías tipo A, se beneficiarán del incremento de precios (originado en las tecnologías de tipo B), pero pagarán el impuesto general y los impuestos específicos. En órdenes de magnitud, ambos efectos serán parecidos, por lo que el efecto de las medidas fiscales sobre las centrales nucleares será prácticamente neutro, pudiendo incluso verse beneficiadas en unos 30-40 millones de euros (M€) al año.
  • Centrales hidroeléctricas. Al igual que las centrales nucleares, las centrales hidroeléctricas se beneficiarán del incremento de precios, pero pagarán el impuesto general y el canon específico. El efecto neto puede suponer una disminución del margen de 8.2€/MWh (que se descompone en un incremento del precio de 5€/MWh por el impuesto a los combustibles fósiles y un incremento de los costes de 13.2€/MWh por el canon, dado que el impuesto general del 6% se compensará con el incremento del precio). Sobre la producción de una año de pluviosidad media, el coste neto sobre la producción hidráulica será de unos 200 M€/año.
  • Energías renovables y cogeneración: Algunas energías renovables reciben tarifas fijas, que no varían con los precios de mercado (p.e. la energía solar fotovoltaica) y otras ven complementadas sus primas con los precios de mercado (p.e. energía eólica, energía solar térmica, etc.). El impuesto general del 6% deberá ser asumido íntegramente sobre las primeras, al no poder repercutir el aumento de costes en el precio. Sobre las segundas, el impacto dependerá de lo que represente el precio de mercado en su retribución total. Así, mientras que el impacto de las medidas fiscales sobre la eólica puede ser incluso positivo, el impacto sobre la energía solar térmica puede ser muy negativo (porque además, a las medidas fiscales, se suma una modificación de la Ley del Sector Eléctrico del 1997 que elimina las primas, con carácter retroactivo, para el 15% de su producción, que podían generar con gas.) El efecto neto sobre renovables y cogeneración puede alcanzar los 700M€.
¿Cómo se reparten los costes de las medidas fiscales?
De forma muy desigual. Los grandes perdedores son los consumidores (tanto particulares como empresas, que verán su competitividad mermada) a quienes la NO reforma les podría costar más de 2.000 M€ al año y eso que, según Eurostat, los consumidores ya han sufrido aumentos del más del 70% en los precios de la electricidad durante los últimos seis años. El segundo puesto del ranking de grandes perdedores lo ocupan las renovables, dado que el coste de estas medidas se une a la moratoria sobre estas tecnologías que el gobierno ya aprobó en enero y la disminución, de forma retroactiva, de la retribución de algunas de ellas que se aprobó en la legislatura anterior. El coste reputacional de cara a futuras inversiones puede ser significativo.
A modo de conclusión
En su Evaluación del programa nacional de reforma y del programa de estabilidad de España para 2012, la Comisión Europea ponía de manifiesto que “una competencia insuficiente en el sector energético ha contribuido, al menos en parte, a la constitución del déficit tarifario al favorecer una compensación excesiva de algunas infraestructuras, tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas.” O dicho en palabras de nuestro ejemplo, la auténtica razón del déficit tarifario es la sobre-retribución que perciben las tecnologías A al amparo de los costes de las tecnologías B. ¿Qué queda de las recomendaciones de la CE? Parece que solo un título curioso de un Anteproyecto que hace lo que no dice, y que no hace nada de lo que verdaderamente toca.
¿Cómo deshacer este desaguisado? Para empezar, habría que eliminar cuatro de los seis impuestos propuestos – el impuesto general del 6% y los impuestos sobre los combustibles fósiles,- incrementando los dos restantes – impuestos sobre nucleares e hidroeléctricas. Evitaríamos así la inflación de precios de la electricidad y sus efectos colaterales, mitigaríamos el ataque a las renovables, y haríamos recaer el coste sobre las verdaderas causantes del déficit tarifario. Sólo entonces podríamos empezar a hablar de sostenibilidad energética y medioambiental…

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