Autonomía y rendición de cuentas: las escuelas charter y piloto de Massachusetts

Antonio Cabrales.



Una de las propuestas estrella de nuestro manifiesto de educación fue la petición de mayor autonomía para las escuelas, disciplinada por una rendición de cuentas a la sociedad para que esta autonomía no derive en gestión para el amiguismo de los directores, o la comodidad de los profesores y/o alumnos del centro. La evidencia que nos animaba a esta propuesta ya la hemos discutido en parte basándonos un artículo de Woessman y coautores que usa la experiencia comparativa entre países (ver la figura 3, por ejemplo). Pero alguno de nuestros lectores seguro que se quedará más tranquilo si añadimos algo de evidencia experimental, de manera que hoy discutiré un artículo que nos da justamente eso.

El artículo del que vamos a hablar, de Abdulkadiroglu, Angrist, Dynarski, Kane y Pathak, analiza los resultados de dos grupos de escuelas, las “charter” y las “piloto”. Ambos tipos de escuelas tienen financiación pública, pero una gestión algo diferente de las escuelas públicas normales. Por este motivo tienen alguna relación con nuestras escuelas concertadas, pero son bien diferentes en dimensiones importantes (la mayor es que reciben del estado el mismo pago por alumno que las públicas, y en contrapartida los alumnos no pagan nada por asistir a ellas). Por esto mantendré su nombre en inglés al hablar de ellas.
Las escuelas charter son escuelas con financiación pública, pero la gestión es privada. Están fuera de los convenios colectivos de la educación pública y por este motivo tienen mucha libertad en la contratación, compensación y condiciones laborales de sus empleados. Tienen días escolares más largos y ofrecen más tutorías, dentro y fuera del horario escolar, y tamaños de clase más pequeños. Muchas de ellas suscriben la filosofía sin excusas, de la que hablé en una entrada anterior. Además suelen poner mayor énfasis en el comportamiento y la disciplina que otras. Además tienen mayores estándares de rendición de cuentas: tienen que realizar informes anuales, auditorías financieras, visitas de inspección frecuentes y cada cinco años una revisión en profundidad para renovar la licencia. En esta revisión tienen que demostrar que han conseguido buenos resultados académicos y que se han comportado de manera consistente con sus estatutos y misión. Desde 1994 el estado de Massachusetts recibió 350 solicitudes para abrir escuelas charter, aprobó 76 y revocó 9 de éstas en las revisiones quinquenales.
Las escuelas piloto son una iniciativa conjunta de las autoridades escolares y los sindicatos con ayuda técnica del “Center for Collaborative Education” como alternativa tanto a las escuelascharter como a las escuelas públicas tradicionales. Las escuelas piloto son en su mayoría escuelas públicas que deciden transformar su estatus, con el voto favorable de dos tercios de los trabajadores afiliados al sindicato (la mayoría de ellos están afiliados) y debe también ser aprobado por el comité sindical de escuelas piloto. Como las charter, las escuelas piloto tienen mayor libertad sobre los currículos, los presupuestos y la contratación. Pero a diferencia de ellas, sus trabajadores están cubiertos por el convenio colectivo para cuestiones que tienen que ver con salarios y condiciones de trabajo. Pueden ser despedidos de esas escuelas, pero tendrían un puesto de trabajo en otra escuela del sistema. A menudo las escuelas piloto declaran un énfasis curricular especial, por ejemplo en arte o en tecnología. Las escuelas piloto también estás sujetas a rendición de cuentas especial, pero parece que son menos estrictas. No se ha retirado ninguna escuela de este estatus desde que comenzaron, por ejemplo. Hay en este momento 20 escuelas piloto en Massachusetts.
Los datos corresponden a los resultados en exámenes estándar realizados por los estudiantes de todas las escuelas entre el tercer y octavo cursos en matemáticas y lengua. Además de las notas se sabe el sexo y raza del alumno, si eran de educación especial o tenían lengua nativa diferente al inglés, dónde vivían y si eran de renta suficientemente baja como para tener ayuda de comedor. Para controlar la selección endógena en las escuelas charter o piloto se utiliza como instrumento el hecho de que en años que una escuela tiene más solicitudes que plazas se realiza una lotería para determinar si el estudiante entra en la escuela. Esta selección aleatoria es la que permite identificar bien el efecto del tratamiento de entrar en una escuela de estos tipos.
Para ser más completo, el mecanismo de asignación en las escuelas charter está fuera del circuito de las escuelas públicas. Los padres pueden solicitar el ingreso en tantas escuelas como quieran de este tipo, y si hay más demanda de plazas que oferta se realiza una lotería para determinar a quién se le ofrece la plaza. Es posible por tanto que alguien reciba ofertas de ingreso en más de una charter, y por este motivo las escuelas tienen listas de espera, porque algunos admitidos finalmente no van allí. Esto permite a los autores usar dos instrumentos, “oferta inicial” y “oferta en algún momento”. Las escuelas piloto participan del circuito normal de admisión en las escuelas de Boston, que es parecido al español: los padres piden el ingreso en al menos tres escuelas y hay prioridad por cercanía residencial a la escuela y por tener hermanos en ella. La escuela va llenando plazas por la primera elección de los padres dando prioridad a los que tienen más puntos, pero si para las últimas plazas hay un empate entre personas del mismo grupo de prioridad, se realiza un sorteo para determinar a quién se le ofrece la plaza. Para medir la calidad de las loterías como instrumentos, los autores comparan las características observables de ganadores y perdedores en las loterías y en general las diferencias son pequeñas y no significativas. Las excepciones son probablemente debidas al azar porque las regresiones correspondientes tienen un poder explicativo insignificante.
Los resultados son significativos y cuantitativamente importantes para las escuelas charter. Un estudiante de escuela media (es decir, los cursos sexto, séptimo y octavo) que entró por la lotería en una escuela charter gana alrededor de 0,25 desviaciones estándar por año en pruebas de lengua y 0,4 desviaciones estándar en matemáticas (lo que supone aproximadamente pasar del percentil 50 al 60 en lengua y del 50 al 65 en matemáticas, una de las ganancias más altas que se conocen para intervenciones educativas). Para el “high school” (los últimos cuatro años antes de la universidad) las ganancias son muy similares en matemáticas y algo menores en lengua, excepto si se incluye en la regresión la notas anteriores al “high school”. Para las escuelas piloto, por otro lado, los efectos son mucho menores. Para la escuela media, los efectos por año de tratamiento son de 0,07 desviaciones estándar por año en lengua y cero en matemáticas. Para el “high school” los efectos son cero tanto en lengua como en matemáticas.
Para ser cuidadosos, los autores comprueban que los resultados no se deben a que los perdedores de la lotería desaparezcan de la muestra con mayor probabilidad que los ganadores. Tampoco se debe a que las escuelas charter expulsen a los malos estudiantes, porque el tratamiento se asigna a los estudiantes si se les ofreció una plaza, y si se marchan siguen asignados al grupo de tratamiento. Además los cambios de escuela no son mayores entre los alumnos que son tratados que los del grupo de control. En general los autores no encuentran que la movilidad sea una causa probable de los resultados. La otra sorpresa es que las ganancias no parecen deberse a la composición del aula, las ganancias de notas son de hecho mayores para los chicos que asisten a escuelas con peores compañeros.
¿Por qué son más eficaces las escuelas charter? Aunque no hay suficientes escuelas como para probarlo de manera definitiva, los autores piensan que es significativo que la mayor parte de ellas adopten el modelo sin excusas. Yo añadiría que la mayor rendición de cuentas es un elemento que les permite también a las escuelas no abandonar la disciplina que ellas exigen a los alumnos.

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